По правилам: размещение объектов обращения с ТКО в приаэродромной зоне

Потребности в новой инфраструктуре по обращению с ТКО обозначены в федеральном проекте «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами»: к концу 2021 года должно быть введено в эксплуатацию 13,9 млн. тонн мощностей по утилизации отходов, 21,7 млн тонн мощностей по обработке ТКО.

Проектирование и строительство таких объектов должно проходить в строгом соответствии с градостроительным законодательством, а также санитарно-эпидемиологическими требованиями, в том числе, требованиями к санитарно-защитной зоне объектов.

Но не все нормативные требования к размещению объектов обращения с ТКО лежат на поверхности. Например, ограничения по строительству объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, установлены для приаэродромных территорий законодательством в области использования воздушного пространства. Какова природа таких ограничений, и что понимается под «объектами, способствующими привлечению и массовому скоплению птиц», попробуем разобрать в этом материале.

НОРМАТИВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ

Воздушный кодекс РФ (ст. 47 в ред. Федерального закона от 01.07.2017 №135-ФЗ, далее — Закон № 135-ФЗ) предусматривает, что в приаэродромных территориях будут формироваться подзоны, в каждой из которых будут действовать свои ограничения на использование объектов недвижимости и осуществление деятельности. Всего предусмотрено семь подзон. В шестой запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц. При этом подзоны должны устанавливаться индивидуально для каждого аэродрома, общее деление территории вблизи аэродромов в зависимости от расстояния, осуществляться не будет.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02 декабря 2017 года №1460 (далее — Правила установления приаэродромной территории) шестая подзона устанавливается по границам, установленным на удалении 15 километров от контрольной точки аэродрома.

То есть для проверки возможности размещения объекта обращения с ТКО вблизи аэропорта застройщикам (инвесторам) необходимо проверять два факта:

1 относится ли объект обращения с ТКО к объектам, способствующим привлечению и массовому скоплению птиц, и

2 будет ли объект обращения с ТКО находиться в границах 15 км от контрольной точки аэродрома.

ЧТО ТАКОЕ «ОБЪЕКТЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ПРИВЛЕЧЕНИЮ И МАССОВОМУ СКОПЛЕНИЮ ПТИЦ»?

В соответствии с действующим законодательством для каждого аэропорта устанавливается своя приаэродромная территория и свои ограничения внутри нее. В соответствии с частью 1 статьи 47 Воздушного кодекса РФ «Приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти….

На приаэродромной территории устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с настоящим Кодексом».

Мы проанализировали все утвержденные приаэродромные территории аэропортов гражданской авиации (74 штуки) и выяснили, что в решения об установлении приаэродромной территории почти всегда (в 92% случаев) дается расшифровка: какие именно виды объектов нельзя размещать в границах подзон. Шесть приаэродромных территорий установлены с абстрактным требованием о неразмещении в границах шестой подзоны объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц.

Среди объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, запрещенных к размещению в шестой подзоне приаэрдромных территорий и перечисленных в решениях об установлении приаэродромной территории, объекты обращения с ТКО упоминаются с частотой от 68% (для объектов сортировки) до 76% (для полигонов ТКО) — см. Рис. 1.

Таким образом, можно говорить об общей тенденции к запрету на размещение объектов обращения с ТКО в радиусе 15 км от контрольной точки аэродрома, причем как для объектов размещения отходов, так и для объектов их сортировки и переработки. Кроме того, мы выявили два подхода к установлению запретов на размещение: абсолютный запрет и условный.

Абсолютный запрет означает, что перечисленные объекты нельзя размещать в шестой подзоне без каких-либо оговорок. Условный означает, что планируемый объект можно размещать в шестой подзоне, если есть доказательство, что объект не будет способствовать привлечению и массовому скоплению птиц и влиять на безопасность воздушных судов. Это доказательство устанавливается на основании авиационно-орнитологического обследования.

На Рис. 2 видно, что абсолютных запретов установлено в три раза больше, чем условных (из всего количества приаэродромных территорий аэродромов гражданской авиации). А условные запреты распространяются, по большей части, на объекты обращения с ТКО, которые связаны не только с размещением отходов.

То есть в приаэродромных территориях с условным запретом по шестой подзоне необходимо проводить орнитологические обследования в целях разрешения строительства объектов захоронения (всегда), а также объектов сортировки и переработки (почти в 80% случаев).

Таким образом, мы выяснили, что объектами, способствующими привлечению и массовому скоплению птиц, являются:

1 виды объектов, перечисленные в решении Росавиации об установлении приаэродромной территории (если в таком решении нет оговорки о проведении орнитологического обследования);

2 объекты, в отношении которых было доказано их влияние на безопасность полетов воздушных судов в результате орнитологического обследования (если в решении об установлении приаэродромной территории есть оговорка о проведении орнитологического обследования).

КАК СОГЛАСОВАТЬ РАЗМЕЩЕНИЕ ОБЪЕКТА ОБРАЩЕНИЯ С ТКО В ШЕСТОЙ ПОДЗОНЕ?

Сейчас застройщику (инвестору) не нужно в обязательном порядке самому согласовывать строительство объекта в приаэродромной территории с собственником аэропорта (как это было до 2017 года) при условии, что в отношении аэропорта установлена приаэродромная территория в порядке, предусмотренном Воздушным кодексом РФ.

Проверка ограничений приаэродромной территории осуществляется при выдаче разрешения на строительство. В соответствии Градостроительным кодексом РФ «Не допускается выдача разрешений на строительство… в случае несоответствия проектной документации объектов капитального строительства ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории».

Действие разрешения на строительство прекращается в случае отступления предписания Росавиации о прекращении действия разрешения на строительство «на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории».

КАК ОСУЩЕСТВИТЬ СТРОИТЕЛЬСТВО ОБЪЕКТОВ ОБРАЩЕНИЯ С ТКО, ЕСЛИ ПРИАЭРОДРОМНАЯ ТЕРРИТОРИЯ ПО НОВЫМ ПРАВИЛАМ ЕЩЕ НЕ УТВЕРЖДЕНА?

Если в отношении аэродрома еще не установлена приаэродромная территория (в соответствии с Правилами установления приаэродромной территории), то согласование размещения объекта нужно получить. Такие случаи попадают под «переходный период», который регулируется Законом № 135-ФЗ.

Так, до установления «новых» приаэродромных территорий в соответствии с Законом № 135-ФЗ проектирование и строительство объектов капитального строительства, которые (1) могут угрожать безопасности полетов воздушных судов, оказывать негативное воздействие на здоровье человека и оборудование аэродрома, (2) в границах действующих приаэродромных территорий или полос воздушных подходов должно осуществляться по согласованию с одной из указанных организаций в зависимости от типа аэродрома:

• с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации,
• с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации;
• с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации).

Согласование осуществляется при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения Роспотребнадзора о соответствии размещения объектов требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, если объект обращения с ТКО планируется к размещению вблизи аэропортов, в отношении которых еще не утверждена приаэродромная территория в соответствии с Правилами установления приаэродромных территорий, необходимо получить согласование Росавиации.

ЧТО БУДЕТ, ЕСЛИ НАРУШИТЬ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИАЭРОДРОМНОЙ ТЕРРИТОРИИ?

Для ответа на этот вопрос обратимся к судебной практике, которая сложилась после изменения законодательства в части приаэродромных территорий, то есть — после принятия Закона № 135-ФЗ и утверждения Правил установления приаэродромных территорий (более ранняя практика уже релевантна при новом регулировании).

Итак, в случае нарушения ограничений шестой зоны подаются судебные иски со следующими требованиями.

Первая категория — о запрете эксплуатации или закрытии действующих объектов размещения ТКО. Такие иски подавались прокурорами или группами граждан. На текущий момент нами было выявлено три судебных дела, где суд поддержал заявителя, и два — где оставил иск без удовлетворения.

В решениях об удовлетворении иска суды ссылались на то, что хоть объекты и были созданы до принятия Закона № 135-ФЗ и Правил установления приаэродромных территорий, в период создания таких объектов действовал пункт 59 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 г. № с138, согласно которому также запрещалось размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц.

Дополнительным аргументом в таких решениях являлось наличие орнитологической экспертизы, подтверждающей, что спорный полигон действительно является объектом скопления птиц. То есть сам факт расположения полигона на расстоянии меньше 15 км от аэродрома не рассматривался судами как единственное основание для его закрытия.

Наоборот, отказывая в исках о закрытии полигонов, суды руководствовались тем, что нет доказательств причинения вреда деятельностью полигона или тем, что полигон — это не свалка, которая прямо была отнесена к объектам, вызывающим концентрацию птиц в приказе Министерства гражданской авиации СССР от 26.12.1988 № 209 «Об утверждении Руководства по орнитологическому обеспечению полетов в гражданской авиации (РООП ГА-89)». При этом суды также принимали во внимание результаты орнитологического обследования.

Краткое содержание судебных решений по делам о запрете на эксплуатации полигонов указано в Таблице 1.

Вторая категория исков — о признании незаконным/недействительным выданного разрешения на строительство. Такие требования заявляли в суд прокурор и лицо, чьи права нарушены выдачей разрешения на строительство. В обоих найденныхнами решениях в этой категории иски были удовлетворены судом, а выданные разрешения на строительство были признаны недействительными.

Суды обосновывали решения не только фактов размещения объекта в радиусе 15 км от аэродрома, но и отсутствием согласия собственника аэродрома — на момент получения разрешения на строительство еще действовала статья 46 Воздушного кодекса о необходимости такого согласия. В таких делах суды придерживались формального подхода, результаты орнитологических экспертиз при рассмотрении дел не требовались. В Таблице 2 представлены примеры аргументации судов:

Третья категория исков — об оспаривании отказа в согласовании строительства объекта обращения с ТКО органами Росавиации (согласование размещения объектов переходный период в соответствии с пунктом 4 Закона № 135-ФЗ). Такие иски подавали операторы (застройщики) объектов обращения с ТКО. В одном судебном деле отказ был признан правомерными, поскольку строительство объекта нарушило бы прямой запрет на размещение объектов скопления птиц в приаэродромной территории. Кроме того, застройщик не согласовал строительство объекта с собственником аэродрома (на момент получения разрешения на строительство еще действовала статья 46 Воздушного кодекса о необходимости такого согласия).

В другом деле суд признал отказ в согласовании строительства полигона неправомерным и аргументировал это тем, что строительство полигона предусмотрено территориальной схемой, и, следовательно, не может нарушать градостроительное законодательство. Отказ был признан неправомерым также в силу того, что полигон — это не свалка и его деятельность регламентирована. Выдержки из аргументации судов по этой категории дел см. в Таблице 3.

В четвертую категорию попадает пока только одно дело — о признании незаконным отказа Роспотребнадзора во включении объекта в ГРОРО16. Оператор полигона обратился в суд с соответствующим требованием, но суд отказал, отметив, что «поскольку полигон ТБО… находится на расстоянии 8,5 км от аэропорта, что в соответствии с Правилом относится к шестой подзоне, в которой запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массового скопления птиц, действия Росприроднадзора по отказу во включении объекта размещения отходов — полигона в государственный реестр объектов размещения отходов, являются законными». При этом орнитологическая экспертиза не проводилась.

В заключении подведем итог и отметим, что инвесторам и застройщикам любых объектов обращения с ТКО необходимо перед выбором земельного участка под строительство ознакомиться не только с документами территориального планирования и планировки территории, но с решением об установлении приаэродромной территории, если объект планируется размещать вблизи действующего аэродрома.

Если новая (после июля 2017 года) приаэродромная территория для аэродрома не установлена, перед началом строительства необходимо получить разрешение на размещение такого объекта в органах Росавиации (или ином уполномоченном органе — в зависимости от типа аэродрома). Отсутствие такого разрешения может привести к риску оспаривания разрешения на строительство или отказу во внесение объекта в ГРОРО, или к иным последствиям, препятствующим строительству или эксплуатации объекта.

Если новая приаэродромная территория установлена, то необходимо ознакомиться с перечнем запретов на строительство объектов обращения с ТКО в шестой подзоне приаэродромной территории. Как правило, в число таких запретов входят полигоны, но также в больше половины случаев встречаются мусоросжигательные и мусороперерабатывающие заводы, объекты сортировки отходов. Иногда запрет может быть условным — в таком случае необходимо будет дополнительно провести орнитологическую экспертизу и доказать отсутствие негативного влияния потенциального объекта на безопасность полетов.

Нарушение ограничений, установленных для приаэродромной территории, может привести к запрету на эксплуатацию объекта.

Текст: Екатерина Патынская, старший юрист LECAP

Фото: depositphotos.com